作者：张新

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“实现基本养老保险全国统筹，实施渐进式延迟法定退休年龄”。怎么理解其政策背景和实施意义，会造成怎样的社会影响、又该如何稳妥推进？

从人口经济学来说，退休政策特别是法定退休年龄的调整主要有三方面原因：一是人均预期寿命大幅增长，这是延迟退休的自然条件。预计2025年我国的人均预期寿命将达到78.0岁，将与高收入国家平均水平非常接近。二是受教育水平提高，我国劳动年龄人口平均受教育年限到2035年将到达12.3年，若退休年龄保持不变就意味着劳动者工作年限的缩短，不利于高质量人力资源的利用。三是劳动年龄人口减少对养老保险制度可持续性的威胁。据有关部门统计，在现行制度下，企业职工基本养老保险基金预计到2029年收不抵支、2036年结余耗尽。可见，我国实施延迟退休政策势在必行，如果不及时采取相应措施，甚至将对养老保障体系造成重大冲击。

实施“延迟退休”是积极应对老龄化、少子化挑战的重要举措。当前，我国已经成为当今世界老年人数最多的国家，深度老龄化和少子化加剧是我国面临新的国内挑战。2019年底，我国65周岁及以上人口1.76亿，2053年将达到4.87亿的峰值，进入深度老龄化阶段。同时，我国妇女总和生育率为1.690，属于低少子化。可以说，在我国即将开启的全面建设社会主义现代化国家的新征程中，人口老龄化和少子化不断加剧将是一个最基本的国情，这将直接造成人均负担不断加重。加快制定实施延迟退休政策，同时不断提高女性退休年龄，与男性逐步趋同，更有助于应对当前养老保障制度运行中面临的重大挑战。

实施“延迟退休”有利于塑造“人力资源红利”。人口问题一直是中国发展的最首要问题。“十四五”时期不仅是应对人口老龄化的重要窗口期，更是进入高质量发展的创新驱动阶段。实施渐进式延迟法定退休年龄，有助于使中国的未来经济增长重新焕发内生增长动力和创新创业活力。我国将来一段时期的经济增长、劳动生产率、人均收入增长潜力仍很大。实现潜在增长率，人力要素是起到长远性影响的关键因素之一。实现高质量发展必须提高要素质量，特别是人力要素的高质量，这就必须改善要素供给条件，提供良好制度支撑。从更为长远的意义来说，实施“延迟退休”能够延长适龄劳动人口的潜力、活力，有助于加快我国从“人口红利”向“人力资源红利”转变，从“人口大国”向“人力资本强国”迈进。

那么，“延迟退休”对劳动者的意义在哪里呢？虽然理论上说，延迟法定退休年龄会直接增加其工作服务年限，但在实际的制度设计上，劳动者往往可以通过延迟退休，获得更多养老金补偿，从而提高退休后的生活保障。例如在发达国家，按照不同年龄领取不同比例养老金的方式，可以有效激励老年人推迟首次领取养老金的年龄。当雇员按照法定的“标准年龄”退休，可以按100%领取养老金，早于“标准年龄”领取比例就会低于100%，如果超过这一年龄养老金则会有相应幅度的提高，以此缓解延迟退休对个人养老保障的影响。因而整体来说，延迟法定退休年龄并不会对退休群体产生系统性冲击。

此外，从国外经验来看，制定实施“延迟退休”始终把握科学审慎的原则。美国社会保障局（SSA）一直在慢慢提高退休年龄，1983年修订《社会保障法案》时提出到2025年将职工的正常退休年龄从65岁提高到67岁，但是这一政策直到20年后的2003年才正式开始实施，并明确提出计划用22年的时间完成从65岁提高到67岁的目标。同时，为了避免让特定时间段的劳动者承担过重的转制成本,美国、英国、德国和日本等国都采取了渐进式延长退休年龄的做法,力求将政策调整的冲击降到最低。

可见，实施延迟退休在世界范围内都是一个异常谨慎的过程，更是一个系统性的、精细化的政策安排。《建议》中也特别突出“渐进式”的要求，“十四五”期间“延迟法定退休年龄”将遵循“小步慢走、弹性实施、强化激励”的思路，以小幅调整的方式逐步推进。同时，通过加快推进养老制度结构性改革、统筹推进相关配套政策，如健全多层次社会保障体系、充实养老保险基金等，也包括降低企业缴纳费用和成本，这将最大程度减少该政策的社会震动，争取最广泛的社会支持。

（作者系清华大学公共管理学院助理教授）

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