中国小康网独家专稿 记者郭煦

　　由于当前禁止农村宅基地使用权有偿流转，同时对农村宅基地实行严格管理，因此，尽管各地区在农村宅基地退出试点中取得了成效，但是难以实现大的突破与创新。

　　“老宅已经空置了近10年，一旦翻盖，至少需要几十万，最关键的是，父母都已去世，翻盖完也没人住，但如果不翻盖就有倒塌的风险。”王伟表示，老家的年轻人大部分外出打工或在县城买了房子，老房子大都属于闲置状态。

　　前不久，中国社科院农村所发布的《中国农村发展报告》指出，21世纪第一个10年，农村人口减少1.33亿，农村宅基地反而增加了3045万亩。每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约4000亿元。有数据显示，目前农村空置宅基地有3000万亩，相当于目前所有城市建成区的37%，比城市目前所有的住宅用地的总量还多。

　　就此，全国政协经济委员会副主任杨伟民建议，拿出一小部分农村空置的宅基地转为城市居住用地，同时，允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权，赋予农户对宅基地充分的用益物权，可以长租、流转、抵押、继承，也就是说，允许城市人下乡购买他们的宅基地使用权。

　　空置宅基地改革初试

　　宅基地是我国特有的土地制度，其特征可概括为“集体所有、成员使用;一户一宅、限制面积;免费申请、长期占有;房地分开、差别赋权”。这在某种程度上保障了农民的居住权，无论穷富都有一块宅基地用于自建住房。

　　但随着多年发展也出现了一些问题，如免费申请和占有宅基地，导致一户多宅、建新不拆旧等问题发生;同时，随着农村人口的外流以及老龄化程度的加剧，农村空心化、农房空置现象也越来越凸显，甚至宅基地抵押、超范围流转、建造“小产权房”等法外现象大量存在。

　　数据显示，我国城镇建设用地面积为91612平方公里，而农村建设用地面积为191158平方公里。农村建设用地主要包括乡村企业用地、公益性建设用地和宅基地三部分，其中宅基地面积占大头。随着城镇化的快速推进，当前进城务工农民总数达2.8亿人，加上近亿人变成城镇居民，大量的宅基地因此处于低效率利用状态。

　　有关专家表示，如果政策不变，农村的土地肯定盘活不了，时间久了就会造成土地荒芜、宅基地地上建筑物老旧变坏。

　　一方面是大量闲置的宅基地，另一方面是大城市住宅用地供应紧张，两者之间能架起一座通道吗?

　　《土地管理法修正案(草案)》此前提请十三届全国人大常委会审议，在探索宅基地流转方面， 草案62条规定：国家鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

　　试点 随着各地开展的试点工程，很多地方已经明确提出了宅基地的金融借贷服务。

　　但草案并未详细规定，宅基地退给谁?或者谁可以买宅基地使用权?外界之所以关注宅基地改革，主要有两大因素：一方面是随着农民进城数量的增加，农村宅基地大量闲置，而流转范围却受到很大限制;另一方面则是闲置的宅基地能否转变为住宅用地，以缓解城市房地产供应问题。

　　在全国人大常委会对草案的分组审议中，多位委员建议扩大宅基地流转范围，鼓励农房与宅基地流转。

　　中央农办主任、农业农村部部长韩长赋在农业农村部农村改革40年专题会上表示，这一制度安排对保障农民基本居住权、维护农村稳定发挥了基础和关键作用。随着农村社会人口结构的深刻变化，实践中面临许多新情况新问题，突出表现：一个是“乱”，一户多宅、超标占地等现象比较突出，城镇居民到农村购地建房禁而不止;一个是“死”，流转限制过多、退出机制缺失，农民的财产性收益难以实现。

　　据了解，我国在推进农村宅基地制度改革方面已经展开试点。2015年3月，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点启动，限定在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区。

　　宅基地制度改革主要任务有四项：一是改革完善宅基地权益保障和取得方式;二是探索宅基地有偿使用制度;三是探索宅基地自愿有偿退出机制;四是完善宅基地管理制度。目标是建立依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。

　　据悉，截至2018年12月，33个试点县(市、区)腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。宅基地制度改革保障了农民土地权益，形成了多样的农民住房保障形式，有效满足了农民的多元化居住需求。农房抵押、有偿退出、流转等制度设计，增加了农民财产性收入。但这个进度与外界预期仍有一段距离。陆昊也表示，宅基地“三权分置”的探索和实践还不够充分。

　　2018年12月23日，十三届全国人大常委会七次会议听取了《国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》。该报告称，根据相关规定，允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。实践中，集体经济组织内部很难找到符合条件的受让人，农民住宅流转受到较大限制。

　　地方经验镜鉴

　　记者注意到，在不突破“城市居民不得购买宅基地”这一底线的基础上，目前一些地方针对宅基地制度改革进行了多种尝试，并总结了一定的经验。根据一些地方出台的“三权分置”试点方案，相关农户可从宅基地使用权的流转中获得租金、股息、红利等多项收入。

　　以山东为例，2018年7月份，山东出台《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》，赋予村集体依法行使村庄规划和宅基地分配、使用、退出、流转等管理职责，使其权责一致。本着“对非法占用的行政强制退出、合法闲置的经济杠杆调节、自愿退出的合理补偿激励”的原则，探索有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导农村宅基地以多种形式规范有序退出。

　　山东规定，按照房地一体的原则，试点地区要合理确定宅基地和农民房屋通过转让、互换、赠予、继承、出租、入股等方式流转的适用范围，设定流转期限、途径和用途。明确“城镇和乡村居民可利用自有住宅依法从事休闲、旅游经营等。但不得违法买卖宅基地，严格土地用途管制，严禁下乡利用农村宅基地建别墅大院和私人会馆”。

　　此外，还明确规定了“三个不能破”：耕地红线不能破，防止受利益驱使减少农用地规模;转让红线不能破，禁止宅基地农户资格权转让;购买对象不能破，严禁城里人到农村买宅基地。根据计划，山东将在全省17个试点县(市、区)进行“三权分置”试点工作，2018年12月底前形成初步的制度性成果，2019年6—12月，组织试点验收。

　　作为山东17个农村宅基地“三权分置”改革试点，青岛市下辖的平度市于2018年9月28日下发了山东首张宅基地资格权证书，引发广泛关注。据悉，当天拿到宅基地资格权证书的19户村民，可马上凭证申请新的宅基地及新建住房系列补贴。

　　一位村民介绍，他在村里有两处房屋，其中一套面积230多平方米的房屋闲置了十几年，在拿到宅基地资格权证书后，他打算借着开发红色旅游的机会，把闲置的房屋出租出去用作旅游民宿。如此一来，一年可以增加2.5万元的租金收入，与一年种地收入大致持平。

　　浙江义乌也被确定为全国农村土地制度改革的试点城市。在义乌农村，有大量淘宝店、批发商需要租住宅基地、民房用于日常运营。如今，随着农村宅基地和农房纳入不动产统一登记，拿到不动产证的村民便可通过农房办理抵押。

　　在义乌，全国农村土地制度改革的试点已经推进4年。从宅基地改革起步，看似波澜不惊，却已深植当地城乡融合发展的方方面面。从直接效果看，它增加了农民的财产性收益，促进了土地资源的节约集约利用，但更具改革深意的是，它把土地的受益权给了农民，把选择权给了农民。

　　廿三里街道里兆村村民吴建东，在义乌国际商贸城做了多年生意。手头虽算宽裕，多年来却是“住房困难户”——地处山区，村内建设用地紧张，宅基地审批迟迟无法落地，为了给儿女改善居住条件，一家人只得在外租房。

　　义乌拥有全世界最大的小商品市场，却面临地处丘陵盆地、人多地少的现实，用地长期存在缺口。再加上过去农房建设较为粗放随意，土地资源配置效率不高。2010—2017年，当地传统商贸业和新兴的电商业提供了大量就业和创业机会，常住人口增长了近37%。既要守住耕地红线，又需要大量土地资源进行城市公共基础设施建设，可谓“捉襟见肘”。

　　有意思的是，紧缺中也有富余——义乌福田街道西张村、北苑街道柳二村等村庄，通过旧村改造，集中建设。在满足农户建房需求后，宅基地反而还有闲置。

　　按照国家现行的土地制度，村民建房的宅基地只能在本村申请安置，除了下山脱贫和移民安置等特殊情形外没有跨村安置的途径。这就导致当地农村宅基地利用陷入怪圈：一边是一些村庄土地资源闲置浪费、只能堆积杂物，另一边是吴建东这样的村民，因为村内无地建房，无奈只能“漂”在县城。

　　为了摸清“家底”，义乌市自然资源和规划局曾组织过摸底调查，发现农民的建房用地需求和闲置用地，是大体持平的。义乌全市已完成或基本完成新农村建设的174个村中，有97个村可盘活总用地约2200亩;全市正在实施新农村建设的146个村中有用地缺口的约为103个村，按改造现状需增加用地约2300亩。

　　在宅基地“三权分置”的顶层设计下，取得置换、抵押担保、转让交易、有偿使用、有偿退出等举措连续出台。但是，新问题也接踵而来：土地是农业最重要的生活生产资料，在充分发挥市场之手、激活农村“沉睡”资产的基础上，该怎样严守它的保障功能，同时提升农民的生活条件和乡村发展空间?

　　试点之初，义乌在规划上把城与乡的功能做出区分，203个村划入城镇规划范围，进行城市化的社区管理;329个村进入村镇规划体系，实行总规模控制，鼓励少占和不占耕地，目标是建设富有特色的和美乡村。

　　改革试点4年来，义乌共实现节地7208亩，村级组织共获益75.06亿元，农民每年获得的财产性租金收益超过40亿元。红利还在源源不断产生——据测算，义乌全市有宅基地20余万宗，按平均每宗贷款50万元推算，理论上可盘活资产1000亿元以上。加之当地从2016年开始的集体经营性建设用地入市和土地征收制度改革，“人、地、钱”的问题逐一破解，正极大刺激农村投资。

　　中国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继认为：“义乌的实践表明，经济发达地区的土地制度改革，仍可以释放出巨大的制度红利。”

　　在宅基地改革试点中，各地纷纷加大闲置宅基地盘活力度，探索宅基地自愿有偿退出机制。自然资源部公布的数据显示，截至2018年6月底，试点地区共腾退零星、闲置宅基地9.7万户、7.2万亩。

　　法律保障是关键

　　随着城镇化建设的推进，近年来全国两会上都有代表委员建议盘活农村闲置用地，实现土地在城乡间自由双向流动。

　　全国人大代表、清华大学教授蔡继明在接受媒体采访时曾表示，土地改革主要涉及征地制度改革、农村集体建设用地入市以及农村宅基地制度改革，即俗称的“三块地”改革，推动土地改革之时，有的地方试点集体建设用地入市，有的地方试点宅基地改革。也就是说，土改试点割裂了“三块地”之间乃至城乡之间的内在联系，“三块地”的改革应该是三位一体的，而且应该是城乡互动的。

　　而就在全国两会召开之前发布的中央一号文件特别提出宅基地“三权分置”，目标之一就是盘活利用空闲农房及宅基地。这也意味着几十年来形成的集体所有、无偿分给农户占有使用的宅基地权利，由两权细化成了三权。集体所有权不变，但农户的占有使用权，分解为资格权和使用权。

　　随着各地开展的试点工程，很多地方已经明确提出了宅基地的金融借贷服务。而将宅基地进行确权，本就是一种“资产固定化”的表现，农民也能够拿着相关的证件，到银行办理借贷抵押服务。如今的农业项目吸引了很多农村人的创业热潮，但很多人都会困于资金的压力，并不能很好地享受各项农业政策。放开了宅基地的抵押服务后，农民可就真正享受到政策带来的好处，也不会为了资金上的难题发愁。

　　对于当前宅基地现状，各界看法较为统一，但对于改革进度的评价却并不一致。

　　但根据当前相关政策，宅基地使用权转让尚设定在集体组织内部成员之间，并未对城市居民放开。

　　有关专家指出，盘活农村闲置宅基地资源、增加农民收益，需要对原有的一些有关农村宅基地的法律法规进行重新修订，以增强其流动性，体现其资产价值和赋予合法宅基地使用权人从宅基地使用权和其上建筑所有权退出、转让、抵押和收益的权利。

　　现行法律对宅基地处置存在严格的限制。比如《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。第八十一条规定：擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处罚款。

　　同时，担保法、物权法也对宅基地抵押进行了限制。

　　基层干部建议，应逐渐允许将宅基地转让范围扩大到乡镇、县(区)内符合宅基地申请条件的集体经济组织成员之间，允许宅基地上的房屋向本村集体以外居民出租。

　　具体来说，可适当鼓励进城居住的农村村民依法、自愿有偿退出宅基地。腾退的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配或者根据国家有关规定整理利用。

　　目前宅基地退出的试点中，还存在很多问题。首先就是现行农村宅基地退出方面存在法律和制度障碍。

　　由于当前禁止农村宅基地使用权有偿流转，同时对农村宅基地实行严格管理，因此，尽管各地区在农村宅基地退出试点中取得了成效，但是难以实现大的突破与创新。

　　受政策法规的限制，宅基地使用权有偿流转成了缺少法律支撑的空架子，市场机制也难以进入农村宅基地退出系统中，政府主导下的宅基地退出机制难以实现资源的优化配置。此外，增减挂钩使得试点规模受限、操作困难，资金链条薄弱导致补偿资金来源不稳定，宅基地退出过程中农户该如何与政府实现“双赢”等，都是未来宅基地退出政策要研究的重点。

　　(《小康》·中国小康网 独家专稿)

　　本文刊登于《小康》2020年1月上旬刊